电网输配分离改革融冰在即 直指电网成本灰色空间

    近日，国家电监会发布《输配电成本监管暂行办法》，其中针对电网企业输配电成本核算及支出提出一系列监管措施。此举被认为是搁置多年的电网输配电分离改革进程重新进入融冰期的政策信号。 

　　国务院2002年下发的《电力体制改革方案》（即“5号文”），定下了“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的电改四大步骤。截至目前，厂网分开已完成，主辅分离也在今年实现实质性突破。在此背景下，输配分离改革也渐渐进入决策者视野。 

　　分析指出，电网输配成本厘清后，决策部门就可根据成本构成科学核定独立的输配电价，进而可依据市场原则理顺“煤—电—网”价格联动机制，这对于目前“久病难治”的煤电矛盾将起到实际疏导作用。 

　　直指电网成本“灰色空间” 

　　长期以来，电网输配电成本核算和支出一直是电网企业最“神秘”的领地之一。而这也被认为是打破电网垄断的核心突破口，推行输配电分离改革，则成为实现这一突破的主要着力点。 

　　所谓输配分开，就是将输电和配电环节从资产、财务和人事上分拆，输电环节由电网管理，而售电环节则将地方供电局改组为多个独立的法人实体，再辅之以购电大户与电厂签订直供合同，把配电网的建设运行下放到地方。 

　　自2002年国务院“5号文”发布后，电网输配主辅分离一直未见实际动作。2010年，国家发改委发布《关于开展输配电价研究测算工作的通知》，要求各省成立输配电价研究测算小组，并于今年3月底前提交最终研究报告。 

　　中电联相关人士对中国证券报记者表示，《通知》发出后，在各省落实情况并不顺利，或许正是在此背景下，国家电监会决定牵头摸底电网输配电成本的核算及支出情况，并进行监管。 

　　上述《暂行办法》要求，电网企业要按照规定报送输配电成本信息，同时对影响电网企业输配电成本的内部交易和关联交易实施监管。 

　　国务院政策研究室副司长范必对中国证券报记者表示，一般来讲，电网输配电的合理成本构成包括技术成本、人员工资、管理成本等，但电网实际核算过程中，说不清的交叉补贴和销售环节各种形式的收费也附加其中，这些附加成本最终都反映到了配电侧终端的销售电价上，导致上网电价与销售电价之间的价差过大，电网企业成本加利润构成存在一定的“灰色空间”。 

　　助推煤电矛盾化解 

　　国家发改委价格司副司长刘振秋此前在媒体上撰文也指出，输配环节虽然形成国家电网和南方电网两大电网公司，但由于输配没有分开，实际上还是寡头垄断，配电环节竞争并没有形成，电网公司是一个绝对的垄断实体，合理合法地挡在供需双方之间，成为唯一的“总卖家”和“总买家”。电力用户没有选择权，基本上只能向一家垄断的电网公司买电，销售电价环节仍存在卖方垄断。电网企业既不需要为“拉闸限电”对用户进行赔偿，也不需要为电厂发不出电承担经济连带责任，缺乏真正市场竞争的动力。 

　　范必表示，从近期“电荒”现象背后暴露出的一系列问题来看，煤电价格关系理顺是一方面，但上网电价与销售电价之间关系的理顺也是关键所在。“近期电监会公布的大容量机组发电小时数与常规机组倒挂现象就直接说明，电网垄断导致的调度不合理问题也是‘电荒’的罪魁之一。而要打破这种垄断，必须从打破输配电一体化经营开始。” 

　　刘振秋也表示，在目前已取得实质性进展的主辅分离、主多分离基础上，应及早按成本加收益办法核定电网企业输配电价，同时加强输配电成本监管，未来还要推进大用户直供试点，以各省级电网现行平均输配电费用为基础，分电压等级核定输配电价。

　　电力“主辅分离”收尾之后，电改开始向“输配分开”推进。　

　　11月4日，国家电监会下发《输配电成本监管暂行办法》，推进输配电成本透明，加强输配电成本监管，规范输配电成本和输配电价形成。 

　　11月7日，电监会官员向本报记者解释称：“办法目的是约束电网企业成本，为独立输配电价形成打下基础。电监会对电价成本监管将更加细化、规范，按规定电网企业职工薪酬制度也要备案。” 

　　依照办法规定，电网企业应当及时、准确地向电力监管机构报送输配电成本信息；电监会可根据输配电成本实际情况，向政府价格主管部门提出调整输配电价格的建议。 

　　在经历长期的理论研究后，电监会在输配成本监管上终于有实质性动作。这一定程度上与新任电监会主席吴新雄的执政思路有关。 

　　自吴新雄就任以来，电监会在电力市场、电力安全等领域频有新政，力图开启电力监管新局。其中，电力价格、成本和财务监管是吴亲自敲定的监管重点。此次办法出台，可以视为输配分开改革的前奏。 

　　输配成本侵占3成电价 

　　输配成本高、成本界定模糊是电力产业的弊病之一。 

　　一位电监会地方派出机构官员告诉记者：“输配成本是电价主要构成部分，影响电量在电网中的流动和交易。厘清输配成本构成，是电价改革的基础。输配分开的目的是形成发电、输电、配电、售电的清晰电价体系。” 

　　国家电监会资料显示，2010年国内电网企业平均输配电价（不含线损）为160.91元/千千瓦时，占销售电价的28.15%。 

　　高昂的输配电价不仅推高电力价格，亦影响资源在区域之间的优化配置。在电力跨省（区）交易中，电能交易送出省（区）、路过省（区）及受入省（区）等均要收取费用。 

　　以甘肃送华中交易（主要输电通道为德宝直流）为例，2010年在交易过程中，甘肃省电力公司按30元/千千瓦时收取输电费，陕西省电力公司收取1.45%的网损，西北电网公司按24元/千千瓦时收取输电费，国家电网公司按46元/千千瓦时收取输电费并收取5.31%的网损，华中电网公司按24元/千千瓦时收取输电费，五家电网企业输电价格合计达到124元/千千瓦时。如果包含德宝容量电费分摊和各环节网损，整个交易中间成本高达160元/千千瓦时。 

　　作为电改主要推动者，电监会曾多次建议，稳步推进电网企业输配电体制改革，实施输配电业务内部财务独立核算；深化输配电价改革，理清输电、配电成本，建立科学合理的输配电价格机制，真正形成公平开放的供用电市场。 

　　“然而，电网属于垄断行业，掌握电力调度交易权，在电力交易中占据话语权。输配成本监管难度较大。”上述电监会派出机构官员说。 

　　考量输配成本合规性 

　　输配电成本逐年增加，监管难度大，隐藏的问题众多。这是输配成本监管的第一大障碍。 

　　“十一五”期间，电网输配电成本逐年增加。从2006年的2000亿元左右，增长到2010年的4222.41亿元。 

　　2010年全国主要电网企业输配成本同比增长20.92%。其中，国家电网公司为3294.47亿元，增长22.84%；南方电网公司927.92亿元，增长14.58%。 

　　在电网输配电成本构成中，折旧、职工薪酬以及其他费用所占比例最大，分别占41.64%、19.32%和27.15%。 

　　上述成本构成，使得输配成本监管变得异常复杂。“很难判定哪些是电网主业，哪些是辅业。列入成本构成的项目中，有诸多违规现象。”国家电监会官员说。 

　　2011年4月至6月，电监会及派出机构对全国215家供电企业抽检。检查发现，供电成本方面问题43例。主要表现为：虚增供电成本，超范围列支，部分费用支出不符合国家规定，工程项目未及时结转固定资产计提折旧费用等情况。 

　　正是基于此种不规范状况，电监会启动输配成本监管，考量电网成本费用支出的合理性。 

　　按照办法规定，电监会主要监管项目为：输配电成本与其他业务成本分类核算情况；各项输配电成本费用支出合规性的情况，包括材料费、职工薪酬、折旧费、修理费、其他费用以及输电费和委托运营维护费等；影响电网企业输配电成本的内部交易和关联交易等。 

　　除此之外，电监会还将对电网企业输配电成本发生的重大变化和事项实施监管，主要包括：电网企业输配电成本项目发生重大变化；电网企业输配电成本项目的构成内容和金额发生重大变化；电网企业发生的各类投资、筹资、兼并重组和资产处置等重大事项等。 

　　电监会试图利用监管手段，倒逼电力体制与电价改革，同时彰显其行业监管地位。 

　　近来，电监会先后下发多份监管报告，涉及电力安全、发电业务、电力市场等领域。其中《2010年度全国电力交易与市场秩序监管报告》、《2011年供电监管报告》两份报告力度最大，披露电力运行中垄断、关联交易等问题。