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王雍君:“标准单一国库体系才是正解”

来源:21世纪经济报道    作者:周潇枭    发布时间:2012年10月30日

 

王雍君:“标准单一国库体系才是正解”

本报记者 周潇枭 北京报道

  今年之内,预算法经过人大常委会的一审和二审,在公开征集意见环节,引发热烈讨论。业内诸多学者认为,二审草案未能对目前草率粗糙的预算程序进行规范,与预期相差太远。

  二审稿中“央行代理国库”的字眼,也是热议的焦点问题之一。除了部门利益之争,与公众密切相关的是,究竟哪种国库管理模式,才是更安全更合理的?

  带着这些问题,记者采访了中央财经大学财经战略研究院院长、政府预算研究中心主任王雍君。

  建立标准预算程序

  《21世纪》:现行预算管理中的主要问题是什么?

  王雍君:今天政府面临的主要问题,不再是缺钱,而是政府花钱能力并没有提高,浪费性支出发展到一个空前的地步。如公众比较关心的“三公消费”,现在很多地方科级干部就能配专车,公车的数量越来越多,档次越来越高。

  除此之外,还有大量形象工程、炫耀性工程——很多投资项目,难以给经济社会带来什么实质性好处,也无法提升民众福利水平;还有“楼堂馆所”的建设,政府拥有的大量奢侈办公楼等。每年“跑部钱进”的钱,逢年过节拜访的钱,各地进贡的土特产等,如果加总起来,将是一个天文数字。

  另一方面,我国在经济社会发展中,面临的各种各样的挑战,需要的一些重点开支,却无法得到财力上的保障。总之,目前运行的预算程序,已经失去优化资源配置的能力,亟须改进。

  《21世纪》:有什么机制可以修复这种现状?您刚提到的标准程序,是怎么样一套程序?

  王雍君:我们在制度设计上,应着眼于两个方面:一是加强问责,二是提高政府花好钱的能力。

  要提高政府花钱能力,关键在于建立标准化的预算程序。在一个民主法治的社会里,管理公共资源,不是靠个人意志,也不靠个别负责人的能力,而是需要一套标准程序。标准的预算程序分为四个部分:预算准备、审查、执行控制和评估审计。

  预算准备。首先需要进行预测,需要进行相对准确的测算,能有多少税收,需要花多少钱,尽量减少超收现象,将尽可能多的资源整合起来。再者,要进行政策筹划。政府需要有一个中期规划,对各项事务进行重要性的排序,并将年度预算置于中期预算的框架内。

  预算审查。各部门根据预算指南,在限额内编制各部门预算。经过财政部门的一审、政府二审、党委三审,最后交由人大进行四审。审查过程中,需要嵌入一些法定程序,包括对预算的听证、质询、辩论等,这样能使利益相关者都有发言权,能听到各种声音。这样,预算程序就变成一个开放的程序,能让更多利益相关者参与进来,而不仅仅是行政部门的意志。

  预算执行控制。预算执行基本是行政部门的工作。未来人大若能监督每笔财政资金的进出,就能更好地守卫纳税人的钱包。现在,我们还可以通过央行国库,对每笔公款的流进流出、余额进行动态监督。

  预算评估审计。事后的审计,目前交由审计部门来完成。

  建立标准单一国库体系

  《21世纪》:目前正在修订的预算法,其中争议比较大的就是关于国库的管理体制,央行对国库的“经理”还是“代理”,区别在哪里?

  王雍君:我们现在唯一能动态监督财政资金的进出,就是通过央行国库。前提条件是,财政部门不能在国库之外,开设财政专户;但现实是,国库体系之外的财政专户已经有20多万个,问题已经非常严重。

  央行在预算管理中,最低限度应该是一个出纳。出纳机关,应该起到一个复核的功能。央行对财政支出没有决策权,但对每笔资金的进出,应该负有监督的权力和职责。如逐笔审核每笔支出,是否符合有关规定;每笔财政资金入账后,究竟属于省级财政,还是市级,还是中央等——这些过程,都有可能出错,所以需要有一个出纳进行动态监督。

  现在修订当中的预算法,有很多问题、很多概念是不清楚的。像要取消“预算外资金”。现在连“预算外”都没有定义清楚,就说要取消。所谓“预算外”,应该是没有按照标准预算程序,这样的资金和它支持的活动。说要取消预算外资金,但仍有大量资金是没有按照标准程序运作,与其说把问题解决好了,还不如说掩盖问题。

  从组织机构上,我们有财政国库和央行国库。但从法律上,国库就是设立在央行。在商业银行开设的所有财政专户,或者其他形式的银行账户,都必须是零余额账户。我们的缴款人、纳税人,可通过这些账户缴纳税收,或非税收入,但这些账户的资金当天就应该转移到国库单一账户,这才叫“纳入国库单一体系”。

  《21世纪》:对于财政专户问题,你怎么看?

  王雍君:财政专户的设立是有一定客观基础,比如某些地方比较偏远,当地没有人民银行的分支机构,那么就在商业银行里开设一些账户用于缴款。但这些资金不能未经授权,就办理收存,所有公款,都要进入单一账户,而且要从单一账户直接流向供应商的账户。

  但现实是20多万个财政专户,每天都有大量资金流进流出,且沉淀了将近一半纳税人的钱,没有进入国库,在国库体系之外。这些钱是在“财政国库”的管理之下,但并未纳入到“单一国库”,即下设在央行的法定国库。这个体系对财政部门最有利,因为是由他们选择银行设立账户,但自己管钱,脱离国库的监管;这个行政裁量权很大,存在很大的利益寻租的空间。

  因此,预算法修订争论的“代理”“经理”,有很多核心概念并不清楚。若允许财政部门设立财政专户,并有权处理账户上的资金,并推行央行代理,让央行不能干预这样的活动,这实际上是破坏了国库的监管,对财政部门有利的,但也置财政资金的安全于不顾。

  提升人大监督力度

  《21世纪》:在预算审查阶段,人大的审查更多像是“走过场”,未来人大在预算管理中应起到什么作用?应进行什么样的改革?

  王雍君:人大在预算管理中的作用,一方面是审查,一方面是监督。

  现在人大审查的时间过短,在全国人大开会短短几天内,要审查全国预算,只能是“走过场”;宪法赋予人大的权力很大,但实际上,现在人大基本上被边缘化。要想使人大在审查过程中,真正起到作用,还牵涉到人大制度的改革,核心有三项。一是代表性。在公共官员中,最应该由民众选举的,就是人大代表。人大代表应该有充分的代表性,能代表各个阶层的利益,弱势群体也需要有代表。二是职业化。现在人大面临的问题多比较专业,兼职的人大代表恐怕难以应对。三是专业化。审查预算的那些代表,应该要通晓预算,擅长预算分析,应该是预算方面的专家。

  “标准单一国库体系才是正解”

  人大监督方面,应该要负有监督每笔资金流动的权力。因为目前行政裁量权过大,缺乏相应监督,而人大本身就担有监督职责,对公众负责。在技术上,完全能做到让人大进行动态监督,关键在于是否有这方面的政治意志。

  除了审查和监督,还需要赋予人大一定修订预算的权力。这并不是要把预算重心转到人大,而是对目前过大的行政权力,起到一定的平衡作用。中国预算的重心在行政部门,过去如此,现在如此,将来也会如此。行政部门掌握基本的决策权,包括每年征税多少,花多少钱,花在什么地方等。

  《21世纪》:什么样的制度安排,能促使将预算外的资金纳入到预算内?

  王雍君:首先要界定清楚,什么是预算外,预算内。再者,要界定清楚,哪些是公款,哪些不是公款。第三,要订立标准,哪些资金不需要遵循标准程序。

  不需要遵循预算标准程序,只有几个特例。一个是专项资金,专款专用,则无需遵循标准程序。如美国的燃油税,还有公路收费,都放在公路基金里。公路基金每年的支出标准,收入来源,都是对应的,谁受益谁付款。

  再是涉及到公民权利的基金。像养老金,在资金管理中只要做些计算,并不需要进行决策,因为只要按照事先定的标准按时发放即可。

  还有受托基金,如接受国外一笔援助资金,按照基金来管理,不用遵循标准程序。

  除了这些例外的情况,所有公共收入都应该纳入预算,经过前述标准程序。这样未经过这套程序的公款,便属于预算外的资金。

  要推进预算的公开透明。是否公开预算,一是政治意志,二牵涉到技术上能否实现。但是否有足够的决心,是首要问题。保密,往往能掩盖失职渎职腐败问题,可以掩盖出大量浪费性的三公开支。技术能力问题比较好解决,着手去建立政府财务制度和报告制度,让预算报告有一个统一格式,表达方式应当是友好型的,这样就方便公众阅读了解预算。

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来源:21世纪经济报道

责任编辑:肖春华

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